Lunedì 20 Novembre 2017
   
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CAMBIO DESTINAZIONE D’USO: SI PAGA?

casolare

Usare la testa si deve. Evitare la croce si può”. Nota campagna di comunicazione interamente incentrata sul tema della sicurezza sul lavoro, presentata dalla Fondazione pubblicità progresso al presidente della Repubblica, Giorgio Napolitano. Uno slogan semplice e molto chiaro, quello oggetto della campagna, le cui basi comunicative sono applicabili anche in ambito immobiliare.

Lo scopo di questa rubrica settimanale è creare maggiore consapevolezza, abbattere le storiche barriere dell’informazione, come il fatalismo e l’inerzia, che impediscono una corretta visione della prevenzione, incoraggiare atteggiamenti di cooperazione tra amministrazione e proprietari di immobili. La sintesi del messaggio è che molto può essere fatto per capovolgere una tendenza che troppo spesso sembra essere ineluttabile. Di frequente capita che, nel momento preciso in cui si limita la libertà di ciascun soggetto privato di edificare, sorge la necessità di sedare l’infrazione del divieto e, pertanto, di controllare quello che viene comunemente identificato come “abuso edilizio” attraverso attività di coercizione dei casamenti compiuti in sfregio alle proibizioni o senza gli assensi preventivi da parte dello Stato. Ebbene, l’osteggiamento dell’abuso edilizio può essere “punitivo” o “cautelativo”. L’osteggiamento è punitivo quando si interviene dopo la realizzazione dell’abuso e si cerca di eliminare l’accaduto ripristinando il contesto a uno stato quo ante (prima dell’abuso). L’osteggiamento è cautelativo quando si interviene preventivamente all’abuso con comportamenti propedeutici di natura burocratica volti alla salvaguardia dell’illecito edilizio. In questo speciale, dedicato al cambio di destinazione d’uso, affronteremo e tracceremo i princìpi basilari del nostro ordinamento alla luce, anche, della giurisprudenza maggiormente significativa rispondendo alla domanda di un nostro veemente lettore.

È possibile modificare la destinazione d’uso di un immobile in favore di una destinazione residenziale?

L’ultimo rapporto del Cresme (Centro ricerche economiche sociali di mercato per l’edilizia e il territorio) sullo stato del patrimonio immobiliare italiano prevalentemente vecchio, scrive il centro: quasi la metà è stato edificato prima del 1945 e le nuove costruzioni ogni anno non superano i 25-30 fabbricati. La situazione, di certo, non migliora per il settore residenziale: più del 60% dei fabbricati ha oltre 40 anni, e il 30% è stato realizzato prima della seconda guerra mondiale. Fra soli 10 anni, nelle 14 città metropolitane italiane gli alloggi con oltre 40 anni di vita saranno pari all’85%. Ebbene occorre riqualificare! “Riconvertire” il patrimonio edilizio esistente spesso impone il mutamento (cambiamento) della destinazione d’uso che all’origine era stata assegnata agli immobili. Un argomento abbastanza complesso poiché non esistono regole organiche nazionali e molte sono le sentenze intervenute sulla faccenda. A livello nazionale, la disciplina del “mutamento d’uso” viene esaminata dall’art. 10, comma 2, del Testo unico in materia Edilizia (Dpr n. 380 del 06/06/2001) che dispone Le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività”. Di conseguenza, viene affidato alle Regioni il compito di prescrivere quali mutamenti d'uso, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche degli immobili, sono subordinati a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività. Le Regioni, a loro volta, correntemente delegano l'identificazione delle specifiche ricadute delle singole tipologie di mutamento d'uso agli strumenti urbanistici comunali. Sulla fattispecie interviene, anche, l'art. 19 dello stesso Dpr che, in merito al contributo di costruzione per opere o impianti non destinati alla residenza, determina che qualora la destinazione d’uso venga comunque modificata nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, calcolata con riferimento al momento dell'intervenuta variazione. La disciplina non ha, quindi, elementi unitari sull'intero territorio nazionale. Ciononostante, l'evoluzione del diritto consente di discernere alcuni princìpi stabili. La destinazione d’uso di un immobile secondo il diritto urbanistico non si identifica con l'uso che in concreto ne fa il soggetto che lo utilizza, ma con quella impressa dal titolo abilitativo assentito. Ciò significa che "il concetto di uso urbanisticamente rilevante è ancorato alla tipologia strutturale dell'immobile, quale individuata nell'atto di concessione, senza che esso possa essere influenzato da utilizzazioni difformi rispetto al contenuto degli atti autorizzatori e/o pianificatori" (Tar Lombardia-Milano, Sez. 1, 07/05/1992, n. 219; CdS, Sez. V, 09/02/2001, n. 583). Corte di Cassazione penale, Sez. III, 05/03/2009, sentenza n. 9894. Dunque, il titolo abilitativo edilizio, in particolare, attribuisce agli immobili una specifica destinazione d’uso individuata tra quelle che sono generalmente tollerate per l’area dagli strumenti urbanistici generali e di attuazione, ne consegue che il mutamento dell’uso impresso a un immobile in favore di una determinata destinazione è ammesso solo se questa rientra in quelle consentite per l'area dallo strumento urbanistico generale: appunto per questo prima di procedere a un cambiamento della destinazione d'uso occorre, quindi, verificare la tollerabilità della funzione rispetto alle prescrizioni comunali. Per quanto attiene le categorie di cambiamento della destinazione d’uso, si precisa che i mutamenti possono essere di due diversi tipi. In primis, il cambiamento d’uso può avvenire con o senza interventi edilizi (quest’ultimo cd. formale). I mutamenti di destinazione d’uso con interventi edilizi, in linea generale, sono soggetti al regime che presiedono le opere stesse. Per quanto attiene, invece, ai mutamenti di destinazione d’uso senza opere, l’assenza di interventi edilizi non implica in sé l’esonero dal pagamento del contributo. La giurisprudenza ha, infatti, precisato che il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime, secondo modalità eque per la comunità, con la conseguenza che anche nel caso di modificazione della destinazione d’uso cui si correli un maggiore carico urbanistico è integrato il presupposto che giustifica l’imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa; il mutamento, pertanto, è rilevante allorquando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici. Al contrario qualora il mutamento di destinazione d’uso non determina l’incremento del carico urbanistico il pagamento dei relativi oneri non è dovuto, essendo privo di causa (Tar Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, n. 601 del 06/09/2013). Ebbene sì, il mutamento di destinazione d'uso di un immobile può risultare molto oneroso. La computazione degli oneri dipende da una serie di fattori di natura urbanistica. Detto mutamento sarà oneroso se si configura un transito tra categorie urbanistiche funzionalmente autonome, sia che si tratti di mutamenti di destinazione d’uso con opere, sia che si tratti di mutamenti di destinazione d’uso senza opere. In base a questo principio, un cambio di destinazione d'uso, quantunque senza opere, che determina un maggior carico urbanistico, può configurare il presupposto per il pagamento del contributo con conseguente necessità di pagare la differenza tra gli oneri di urbanizzazione già corrisposti e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione.

Rebus sic stantibus, se lo strumento urbanistico comunale ammette l’insediabilità nella zona della funzione residenziale, la mutazione d’uso è ammissibile. Il cambiamento di destinazione d’uso è però idoneo a generare un incremento del carico urbanistico e, pertanto, può comportare il pagamento di un contributo di costruzione più elevato e il conferimento di standard urbanistici in misura maggiore.

“C'è bisogno di sangue. Ora lo sai”

(Campagna a favore della donazione del sangue, 1971/72).

 

Giovanni Colucci

Consulente forense su crimini e reati in materia edilizia, urbanistica e immobiliare

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